La primera regulación del “derecho al error”: el caso de Cataluña
El Consejo para la Defensa del Contribuyente (en adelante, CDC) formuló hace unos años una propuesta dirigida a incorporar a nuestro país el denominado por la legislación francesa, “derecho al error”. En sentido propio no es tanto un derecho a cometer errores, como a rectificarlos sin la imposición de sanciones, incluso aunque se haga a requerimiento de la Administración.
Como hemos dicho, se trata de una figura que ha sido regulada en Francia en el ámbito administrativo general y que, por tanto, no limita su eficacia a la aplicación del sistema tributario. Viene a constituir una plasmación concreta del principio de buena administración, dando lugar a un cambio en la relación que vincula a la Administración francesa y los ciudadanos, tanto en las prácticas a seguir como de filosofía, en torno a un valor clave, como es la confianza. Es preciso que aquella asesore antes de sancionar; apoye y libere, en lugar de prevenir, y simplifique, en lugar de complicar.
La propuesta formulada por el CDC reconocía la existencia de mecanismos en nuestro sistema tributario que ya incorporaban la filosofía expuesta, señaladamente, la posibilidad de practicar regularizaciones voluntarias y espontáneas sin imposición de sanciones. En tales casos se exigen unos recargos cuya cuantía, tras la reforma operada por la Ley 11/2021, es muy proporcionada. No obstante, falta incorporar la posibilidad de llevar a cabo tales regularizaciones previo requerimiento de la Administración, siempre que concurran dos requisitos. De un lado, que se trate de errores no dolosos ni constitutivos de fraude y, de otro, que se traten de primeros incumplimientos, incorporando así una valoración positiva de los antecedentes de los obligados.
Por otra parte, la propuesta señala algunas dificultades de definición de la medida, como es el propio concepto de primer incumplimiento, ya que debe decidirse su ámbito. Por ejemplo, no es lo mismo permitir un error por cada obligación a cargo de los sujetos pasivos que admitir un error por cada tributo que le resulte aplicable. También es necesario definir su ámbito temporal, ya que habrá que establecer un plazo de tiempo que provoque la cancelación del “antecedente” derivado de ese primer error. En definitiva, es necesario precisar cuántos errores permitimos durante qué plazo de tiempo.
Esta idea se ha ido abriendo paso en la práctica administrativa. Así, la propia Agencia Tributaria, en sus últimos planes de control, ha declarado su intención de no sancionar los primeros incumplimientos de contribuyentes con buen historial, siempre que no den lugar a un perjuicio económico. Se trata, por tanto, de la rectificación de los incumplimientos de obligaciones formales. Incluso, el principio ha sido invocado por alguna resolución judicial, como es la Sentencia 709/2023 del Tribunal Superior de Justicia, de 28 de noviembre, que procedió a la anulación de la sanción impuesta en el caso concreto.
Sin embargo, hasta el momento, el derecho a rectificar los errores no había alcanzado ningún reconocimiento en el ordenamiento positivo español. Esta situación se ha alterado como consecuencia de la entrada en vigor de la Ley 9/2025, de 13 de noviembre, de modificación de la Ley 26/2010, de régimen jurídico y de procedimiento de las administraciones públicas de Cataluña. Dicha norma ha incluido en el art. 22 de la Ley 26/2010 una regulación del derecho al error, en términos muy similares a los de la legislación francesa.
Así, el art. 22.6 proclama que “la persona física o jurídica que haya infringido por primera vez una norma aplicable a su situación o haya cometido errores materiales o formales al informar de sus datos o de su situación dentro del plazo legal o reglamentariamente establecido no puede ser objeto de sanción pecuniaria o consistente en la privación total o parcial de una prestación a la que pueda tener derecho de acuerdo con la normativa vigente”, siempre que, adicionalmente, concurran una serie de requisitos, que ahora examinaremos.
Queremos destacar dos aspectos de esta definición general del derecho al error que formula la norma catalana. En primer lugar, se trata de una previsión no específica del ámbito tributario, sino que se aplicará en el ámbito definido en el art. 3 de la Ley 26/2010, esto es, en las relaciones entre las Administraciones autonómicas y locales catalanas y los ciudadanos. Por tanto, el derecho podrá ser invocado en todos los tributos gestionados por dichas Administraciones, y, además, en el resto de sus actuaciones, como, por ejemplo, las de servicios sociales o de fomento.
En segundo lugar, queremos incidir también en la forma tan genérica en que se formula el derecho al error, ya que se remite a la primera infracción de una norma o al suministro de datos o la situación del administrado. Será necesario, por tanto, un desarrollo reglamentario que delimite el concepto, a fin de que pueda ser realmente aplicado por los funcionarios de las Administraciones catalanas. El ámbito del derecho no será igual si se entiende que constituye un primer error una genérica infracción de la Ley reguladora de un impuesto, que si lo referimos a cada uno de sus preceptos. En el primer caso, un primer error en el ámbito de, por ejemplo, el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales, impediría la rectificación sin sanción en casos posteriores relativos al mismo tributo. En la segunda situación, sin embargo, una incorrecta aplicación de una bonificación en dicho impuesto no impedirá la admisión de un ulterior error que afecte, por ejemplo, a su tipo de gravamen.
La norma, siendo muy positiva, pone de manifiesto las dificultades que presenta su definición y aplicación. Por ello, será necesario esperar a conocer los futuros desarrollos reglamentarios, que deberán producirse de manera específica para cada ámbito sectorial y, muy señaladamente, en el tributario.
Los requisitos adicionales que permiten evitar la imposición de sanciones son los siguientes:
• En primer lugar, que la persona haya actuado de buena fe y sin fraude en el momento de cometer el error.
El art. 22.9 aclara que la determinación de la mala fe o del fraude corresponde a la Administración, que puede tener en cuenta el comportamiento pasado de la persona ante la propia Administración. Como puede observarse, la norma incorpora una valoración positiva de los antecedentes del administrado, primando a aquéllos que hayan desplegado una conducta diligente en el pasado.
• En segundo lugar, que la persona subsane el error y regularice su situación, ya sea a solicitud propia o por invitación de oficio de la Administración, que le debe indicar el plazo para hacerlo.
Como puede observarse, la gran novedad en el ámbito tributario es la admisión de la regularización de la situación del sujeto pasivo a requerimiento de la Administración, sin imposición de sanciones. Tratándose de un primer error, debería excluirse normativamente la exigencia de los recargos del art. 27 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria en los casos de regularización espontánea. Estos supuestos deberán beneficiarse, con mayor motivo que los de regularización a instancia de la Administración, del reconocimiento del derecho al error, no recibiendo ni la imposición de sanciones ni la de los recargos.
La norma, del mismo modo que la francesa, contempla supuestos en los que no opera el derecho al error, siendo la exclusión más relevante, la que afecta a incumplimientos de normas del derecho de la Unión Europea.
Finalmente, la aplicación del derecho al error debe plasmarse, según el art. 22.7 de la Ley 26/2010, en una resolución expresa y motivada para cada caso, donde la Administración debe razonar y exponer las circunstancias que justifican la resolución.
En definitiva, estamos ante un importante paso adelante en la mejora de las relaciones entre la Administración y los ciudadanos, en particular, en su faceta de contribuyentes. Supone el reconocimiento de las dificultades a las que se enfrentan aquéllos en un sistema presidido por las autoliquidaciones, donde la Administración se ha descargado de sus funciones clásicas, trasladándoselas a los administrados. Todo ello, en un ámbito cuyo contenido material es complejo y poco accesible para el conjunto de la ciudadanía. Por ello, parece muy razonable que estos primeros errores o incumplimientos no dolosos no den lugar, en ningún caso, a una reacción sancionadora. En sentido contrario, las inobservancias sucesivas tampoco deben dar lugar, siempre y en todo caso, a la imposición de sanciones. Esto es, el reconocimiento del derecho a un primer error no debe provocar, como reacción, la posterior imposición automática de sanciones. En estos segundos y ulteriores incumplimientos, deberá valorarse la culpabilidad del sujeto pasivo, teniendo en cuenta la concurrencia de eventuales circunstancias eximentes de responsabilidad, como es la presencia de una interpretación razonable de la norma.
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