Transporte público: integración de la solvencia por medios externos
El Tribunal Supremo reconoce que la integración de la solvencia por medios externos es una forma más de completar la solvencia técnica o económica requerida para la celebración del contrato, siendo perfectamente compatible con la unión temporal de empresas y/o la proposición conjunta.
En su reciente sentencia de 23 de julio de 2024 (ECLI:ES:TS:2024:4197), el Tribunal Supremo abordó la cuestión relativa a la acreditación del requisito de solvencia técnica sobre el número de autobuses exigido para la adjudicación de un contrato de servicios de transporte.
Como punto de partida, debe recordarse que el ordenamiento jurídico español ofrece distintos mecanismos para completar los requisitos de solvencia técnica. Precisamente, ante dicha variedad surgió la controversia objeto de interés casacional, consistente en determinar si, cuando un licitador carece del número de vehículos previsto en los pliegos, este debe justificar dicha solvencia mediante la proposición conjunta del artículo 80.2 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (en adelante, ROTT) o si, en cambio, prevalece la normativa contractual, debiendo acudir, en tal caso, a la vía de los medios externos prevista en el artículo 75 de la Ley de Contratos del Sector Público (sucesivamente, LCSP).
A modo de resumen, el mecanismo previsto en el ROTT permite una propuesta u oferta conjunta por dos o más empresas, de las cuales al menos una debe cumplir con las exigencias de los pliegos, mientras que el de la LCSP permite a un solo licitador recurrir a las capacidades y los medios de un tercero que no esté incurso en una prohibición de contratar, siempre que demuestre que podrá disponer de esos recursos durante toda la ejecución del contrato.
Volviendo al desarrollo de la sentencia, la parte recurrente alegó la prevalencia del artículo 80.2 del ROTT, al ser una regla especial para este tipo de contratos. No obstante, el Tribunal Supremo recalcó que el clausulado del Pliego de Condiciones del contrato (auténtica lex contractus que rige la licitación), asignó tanto al ROTT, como a la LCSP la misma condición de normas supletorias, por lo que, por razones de jerarquía normativa, prevalecería el precepto legal sobre el reglamentario.
Sin embargo, como cuestión nuclear de su razonamiento, el Alto Tribunal añadió que ambos artículos no eran ni contradictorios, ni incompatibles. Así, expuso que la integración de la solvencia por medios externos de la LCSP constituye una forma más de completar la solvencia técnica o económica requerida para celebrar el contrato, siendo, evidentemente, distinta de la proposición conjunta del ROTT u otros mecanismos (por ejemplo, la UTE del artículo 69 de la LCSP) pero, a su vez, sin constituir un medio incompatible con estas otras formas de participación en la licitación.
Y es que debe recordarse que en el marco del Derecho de la Unión Europea siempre se ha pretendido favorecer el libre acceso a la licitación, en búsqueda de la competencia más amplia posible, en beneficio tanto de los operadores económicos, como de los poderes adjudicadores. De ahí a que sean numerosas las sentencias en las que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea haya recalcado la posibilidad de que los licitadores acudan a las capacidades de otras entidades además de sus propios medios (véase, por ejemplo, asunto C-176/98, Holst Italia, apartados 26 y 27; o asunto C-27/15, Pippo Pozzo, apartados 23-25).
En consonancia con el Alto Tribunal comunitario, la propia Sala Tercera del Tribunal Supremo ya se ha manifestado por una posición tendente “a favorecer el acceso a la licitación de los contratos, contemplándose para ello mecanismos por medio de los cuales las empresas puedan integrar o sumar sus capacidades o acudir a la utilización de medios ajenos a la propia empresa (principio de complementariedad de las capacidades y principio de funcionalidad), dejando claro la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que en la interpretación de esos mecanismos por parte del poder adjudicador debe imperar el principio de proporcionalidad. […]” (sentencia 886/2021, de 21 de junio; rec. 7906/2018).
Por lo tanto, sin compartir ninguno de los argumentos expuestos por la parte recurrente, el Tribunal Supremo concluyó el estudio del presente caso manifestando que el mecanismo de proposición conjunta regulado en el artículo 80.2 ROTT no agota todas las posibilidades que ofrece el ordenamiento jurídico español para completar los requisitos de solvencia técnica exigidos en la licitación.
Por ende, en un procedimiento de licitación para la contratación del servicio público de transporte regular de viajeros por carretera, la acreditación del requisito del número mínimo de autobuses exigidos para la adjudicación puede lograrse mediante el mecanismo de integración de la solvencia por medios externos (artículo 75 de la LCSP), como una forma más de completar este requisito.
Así, la Sala ha establecido que ambos mecanismos (LCSP y ROTT) son admisibles y conformes a derecho, sin perjuicio de las concretas especificaciones que pueda efectuar al respecto el Pliego de Condiciones.